Neoliberalismo y educación
en Argentina, entrecruzamientos, más allá del cambio de clima y no de época. La
experiencia en Santiago del Estero
Introducción
El presente trabajo versa sobre el
impacto de las políticas educativas desde los ’90 hasta la actualidad tomando como eje el impacto del
neoliberalismo en la educación y la vocación reformista de la primera década
del siglo XXI, con sus consecuencias y limitaciones haciendo foco en la
experiencia de la provincia de Santiago del Estero.
Si bien en la consigna de trabajo se pedía
ampliar y vincular al menos dos temas desarrollados en los foros, la pretensión
de este trabajo es relacionar los dos últimos temas desarrollados haciendo
hincapié en una visión sistémica de las reformas y acciones de política
educativa, intentando relacionarlas con las acciones que a nivel provincial de
desarrollaron en los últimos años, pues a mi entender lo expresado en los Foros
solo releva algunas impresiones personales que si bien coinciden con los
planteos vertidos en este documento no tienen el peso, ni la relevancia que una
aproximación más integradora puede dar.
El verdadero cambio de época (nota de
inicio)
Pensar la
educación solo desde variables que atañen al marco institucional y endógeno
acarrea que se le achaque responsabilidades que ni en su origen en tanto
sistema educativo se pensaron, por lo tanto un buen ejercicio de pensamiento
del sistema es pensarlo articuladamente con otros procesos más generales como
los socioculturales, los políticos y económicos, por mencionar
algunas grandes variables.
Con el
advenimiento del Estado Moderno, y las luchas que establecen en su seno y en la
sociedad, la educación; pasa a ser asunto del Estado, tomemos la perspectiva
liberal o marxista esta cuestión está en la génesis del mismo, fue en esta
instancia donde monopolizó las principales definiciones y operaciones
vinculadas a la educación. Ahora la función legitimadora del Estado,
monopolizando la educación por encima de la sociedad, descansaba en la idea de
que la generación vieja debe educar a la nueva, y este principio generador y
legitimador lo constituyó en un regulador artificial/social, siendo el mismo un
principio que excede a la propia escuela.
Entonces
considerando que el principio que le da vida a la escuela como institución educativa
es el Estado Moderno, es lógico pensar que si hoy está en crisis es porque
también lo está el Estado y todos sus aparatos. Y como la escuela nunca se
pensó a si misma desde fuera, es que la cuestión excede su actuación y hoy solo
apenas puede dar cuenta de su crisis mirándose a sí misma desde adentro.
Que piensa el neoliberalismo de la educación?
El
neoliberalismo comienza hacer incursión en los ’80 en un sistema educativo, en el cual amplios
sectores vinculados al mismo, consideran en crisis, cuestión que se agrava en el
caso específico de las sociedades Latinoamericanas por encontrarse estas en
plena recuperación de procesos democráticos. Bien vale detenerse y caracterizar
esa crisis, que para algunos fue la grieta necesaria para que el neoliberalismo
se instalara con sus explicaciones y fundamentara todo un programa educativo
acorde con las dimensiones socioeconómicas que pregonaba; algunas de sus
conclusiones fueron:
·
La
expansión del sistema educativo durante el llamado bienestarismo llevo a
destinar recursos cada vez mayores a sostener el sistema, esto trabajo
aparejado frente a la crisis financieras (agravada por el endeudamiento
externo) en la que entran los estados de la región por los año ´70 y ‘80 y
frente a una mayor demanda, el impulso de reformas en varias áreas no solo las
educativas.
·
Por
otro lado la recuperación de la democracia, no se realizo en los mejores
términos, la crisis políticas fueron recurrentes, cuestión que llevo a varios
gobiernos a un estado precario de gobernabilidad.
·
Al
interior del sistema predominaban un modo de gestión caracterizado por la
centralidad y verticalidad en la toma de decisiones, cuestión que volvió
vulnerable al sistema frente a problemáticas que necesitaban otra celeridad en
la resolución.
·
Es
a partir de aquí que se advierte un mayor incremento del peso del sector
privado en la educación frente a una demanda que no deja de crecer.
Ahora cual es el planteo reformista? Para Pérez Centeno y Leal,(2011:
4 y 5):
·
Primero
se consensua en la necesidad de reforma,
·
En
Descentralizar la gestión de los sistemas,
·
En
Mejorar resultados académicos,
·
En
Incrementar el financiamiento educativo,
·
en
la Mejora la formación,
·
y
vincular la educación con el trabajo y el sector productivo
Hasta
aquí un planteo que tiene que ver con una mirada más tecnocrática (que
privilegia el saber experto) del sistema educativo y como los Estados suelen
abordar la cuestión, pero Apple (2001:5) va mas allá y destaca la visión
política que tienen estas reformas, coincidiendo con Pérez Centeno y Leal en el
último punto en la necesidad de vincular educación con trabajo, pero la
interpretación que hace Apple es diferente para él; trabajo y sector productivo
es mercado, es demanda de la economía, la escuela es vista como productora de
capital humano señalando que para el neoliberalismo y neo conservadurismo, la
educación tiene como tarea formar un individuo que pueda maximizar sus
intereses donde es lógico es que allá ganadores y perdedores en el sistema. Y que
por tanto es necesario que desde esta mentalidad se genere una disciplina
competitiva propia del mercado. El correlato ético de esta visión descansa en
la responsabilidad casi exclusiva de los individuos que hacen al sistema,
consolidando una mirada meritocratica tanto en los estudiantes como en los
docentes a la hora de interpretar los resultados educativos (Feldfeber y Gluz;
2011:342)
Las políticas neoliberales en la Argentina,
los ‘90
Las
reformas educativas en Argentina durante el neoliberalismo se caracterizaron
por un proceso de descentralización, privatización y desregulación de los
servicios sociales, esta cuestión en un principio era vista como un proceso de
desguace del Estado, pero se trató mas estrictamente en una reorientación o
reinstitucionalización en sentidos específicos, en lo cual no asistimos a la
sensación de perdida que la idea de achicamiento o desguace sugiere, sino mas
bien a una trasferencia de responsabilidades y de poder, en donde el rol del Estado
se minimizaba, con el pretexto de la eficiencia (Feldfeber y Gluz; 2011:341).
Donde queda más evidenciado el sentido de las reformas, es en
la batería de leyes que desde la presidencia de Menem se promulgaron, la ley de
trasferencia de los servicios educativos de nivel medio y superior no
universitarios a las provincias[1]
(Cerrando el ciclo iniciado con la Dictadura con la trasferencia del nivel
primario), la ley Federal de Educación, el Pacto Federal educativo y la ley de
Educación Superior.
Siguiendo a Feldfeber y Gluz; (2011:341) las principales
trasformaciones que esta serie de leyes introdujeron están destinadas a ampliar
la obligatoriedad a diez años, en implementar un sistema de evaluación de la
calidad, en establecer un sistema de acreditación en la Universidades. En
algunos de sus párrafos destaca el papel del Estado pero en otros subraya el
rol de la familia la iglesia y el sector privado. Respecto al rol docente el
principal eje estaba puesto en la profesionalización de la carrera docente.
Las escuelas al igual que otros actores sociales se vieron
fuertemente atravesada por las diferentes políticas compensatorias y
focalizadas que el Estado comenzó aplicar, otorgando mayor recurso a sectores
de mayor exclusión social, de esta manera las escuelas identificadas con mayor
vulnerabilidad eran alcanzadas por políticas como el Plan Social Educativo.
Este tipo de políticas significo una ruptura con la clásicas
políticas universalistas del estado de bienestar, que centraban su accionar en
la educación como derecho frente a esta políticas focalizadas destinadas solo a
los sectores más marginales, a los cuales atendía pero cuya efectividad, en la
resolución del problema terminaron siendo nulas.
Nuevo clima, las políticas
Kirchneristas en la educación periodo 2003-2015
Al igual que el periodo anterior el ámbito legislativo ha
sido el privilegiado para impulsar trasformaciones en la educación, se
sancionan la ley de garantía y salario docente, la ley de Fondo nacional de
incentivo docente, la ley de Educación técnico profesional, la ley de
financiamiento educativo, la ley de salud sexual integral y la ley de educación
nacional (Feldfeber y Gluz; 2011:343).
La ley busca restablecer la idea de la educación como bien
público y como derecho, recuperando el estado la centralidad en la enseñanza
(se consolida la idea de que toda educación es publica, lo que cambia es la
gestión que puede ser pública, privada cooperativista y social) que a criterio
de Feldfeber y Gluz se yuxtaponen con la formulación de la LFE que en tiende a
la educación como derecho personal a la familia como agente natural y primario.
Eleva a 14 años la escolaridad obligatoria, el nivel inicial tiene por primer
vez un capitulo que sienta las bases, la educación secundaria se vuelve
obligatoria, se remplazan los contenidos básicos comunes por los NAP (núcleos
de aprendizajes prioritarios), se crea el Instituto de Nacional de Formación Docente (INFD)
En materia de educación superior universitaria podemos
plantear al igual que Feldfeber y Gluz que no hay cambios significativos en la
agenda de las universidades, solo observamos mayor presupuesto, tal vez es
donde mejor se cumplió el 6 % que planteaba la ley de financiamiento educativo,
pero este mayor presupuesto no generó en las Universidades cambios en el rol,
ni en las acciones; que se orientaron principalmente a potenciar una
subvalorización de la educación de grado y pregrado y una mayor valoración de
la formación de posgrado, siendo esta mayormente financiada por los agentes
estudiantiles y no por el Estado, las universidades crearon fuertes ingresos a
través de nuevas ofertas no convencionales al igual que el sistema científico
técnico que siguió trabajando en función de la demanda de determinados actores
estratégicos.
A partir de la segunda mitad del periodo kirchnerista[2]
se observa la implementación de políticas orientadas a llevar a la practica una
serie de instrumentos compensatorios bajo el criterio de equidad (dar más al
que necesita mas), se amplió el sistema de becas, estímulos estudiantiles,
becas bicentenario, se implemento programa todos a la escuela y volver a
estudiar, se implemento el plan PIIE (programa integral para a la igualdad
educativa y se versión CAIE en educación superior) el plan fines, se implementaron
los programa de salud sexual integral, los planes de mejora institucional. Nota
aparte respecto al plan conectar igualdad y la Asignación Universal por Hijo y
mas acá al plan progresar y el programa nacional de capacitación permanente que
se diferencian de las anteriores por tener un criterio más universalista en
tanto política educativa. Una mirada al las resoluciones del CFE (CONSEJO
FEDERAL DE EDUCACION) da cuenta las numerosas acciones llevada a cabo en las
diferentes mesas federales.
El caso Santiago del Estero o periodo
Zamorista 2005-2015
Repasar el impacto de las políticas públicas educativas en la
provincia tiene el valor de poner en valor las acciones que a nivel nacional se
llevaron a cabo, en términos generales; según estadísticas provinciales, se
paso del 85 % al 94 % de población en edad escolar, para el nivel obligatorio
que promocionó efectivamente, tal vez el objetivo educativo provincial por
excelencia, se universalizó la sala de 5 años a todas las escuelas rurales como
anexo educativo de escuelas primarias, que constituyen el 60 % de
establecimientos educativos de la provincia y en la actualidad se hará lo mismo
con las salas de 4 años, cuestión que aumentará la salas en establecimientos
educativos para nivel inicial en toda la jurisdicción.
Respecto a la planta docente, esta paso de los 15.000
docentes a los casi 25.000 en estos 10 años, generándose año a año cargos y
cargas horarias desde el estado provincial que hoy (2016) en materia educativa posee
un presupuesto que ronda los 7.000 millones de pesos, casi un 35 % según
presupuesto total para el 2016. En materia legal se género una nueva ley de educación
provincial (ley N° 6876), que incorporó nuevas orientaciones para el acceso a
la docencia que trasparento la toma de cargos y el acceso a horas cátedras, bajo
listado de orden de merito; se implemento el CAD (centro de atención docente)
que agiliza los tramites del altas y bajas docentes que anteriormente demoraban
más de 5 meses en cobrar sus sueldo reduciéndose en la actualidad a menos de la
mitad.
Respecto a la educación secundaria se han realizado cambios
en los diferentes programas y planes de estudios acorde a la normativa nacional
(dando impulso a la educación técnica y agrotécnica) y en el ámbito de la
ruralidad se llevan a cabo procesos de ampliación de la cobertura educativa a
partir de lo se conoce como la itinerancia, en la cual se han generado bajo el
modo de agrupamientos más de 70 centros educativos que funcionan en escuelas
primarias rurales, cuestión que permitió ampliar la cobertura de educación
secundaria llegando a una tasa de escolaridad superior al 75 % en relación a
población en edad escolar para el nivel
secundario y de un 50% que culminan los estudios para el nivel. Se
crearon más de 30 Centros de actividades juveniles, como en todo el país, con
múltiples acciones de extensión que abarcan actividades culturales artísticas y
de construcción ciudadana.
Respecto al nivel superior se amplió la cobertura provincial,
con la creación entre IFD y Anexos (públicos) de más de 10 sedes educativas incrementando en casi un 30 %
las mismas (solo en el sector público, a nivel de gestión privada la cobertura
también se amplió especialmente en Capital y Banda, donde la matricula 2016 para el nivel supera
los 10.000 estudiantes (9.000 solo de progresar). Con la creación del INFD (Instituto
Nacional de Formación Docente) el vinculo administrativo y académico multiplicó
las acciones de orientación centralizadora (federaliza las ofertas con validez
y cargas horarias similares para todo el territorio nacional) , se amplió la
cobertura de años de estudios para la formación docente, se crearon en IFD de
gestión pública del interior más de 20 tecnicaturas, en su mayoría de
orientación sociohumanisticas, se implementaron desde 2007 proyectos de mejora
institucional, acompañamientos a docentes noveles, programas e investigación
educativa, proyectos CAIE, estímulos económicos, estímulos económicos para
comunidades indígenas, equipamiento tecnológico y de biblioteca, Radios
socioeducativas y se crearon dos nuevos reglamentos, el reglamento académico y reglamento orgánico.
Política salarial
En materia salarial se implementó la mesa de diálogo Docente,
al igual que con otros áreas sensibles[3],
la cual tiene status de ley en la provincia desde el 2011 que si bien se
contrapone a la Paritaria por convenio colectivo de trabajo del año 1991 sirvió
de marco para el gobierno provincial para acordar salarios no solo para la
docencia si no para toda la administración pública. En este sentido, algunos
gremios docentes que no son incorporados a la mesa de diálogo, han hecho
planteos de nulidad al respecto.
En rigor la mesa de diálogo y la política salarial en la
provincia, cuya estructura laboral tiene una alta incidencia el empleo público,
ha sido la de mantener un control sobre los reclamos salariales del conjunto de
los trabajadores, control que le permite a la provincia absorber de manera
constante la demanda laboral en la provincia (por año ingresan aprox. 5.000 agentes
con contratos de locación), dada las dificultades de expansión estructural que
tiene el empleo en el sector privado, a su vez mantiene la demanda de consumo
de sectores populares constante, aun con bajos salarios relativos.
Respecto al salario docente este se encuentra entre los más
bajos del país, con más de siete ítems en negro y con un básico que constituye
el 35% del salario de bolsillo, con una escala salarial achatada, que degrada
la carrera docente, con cargos administrativos jerárquicos que están por fuera
del alcance del piso mínimo salarial, a lo que se suman que aquellos docentes
que no alcanzan los 181 puntos no son incluidos para el cobro del incentivo
docente nacional.
En materia de implementación de programas educativos la masa
salarial de contratos de locación con presupuesto nacional alcanzaba a
diciembre de 2015 más de 900 contratos (en su mayoría dados de baja por la
nueva administración nacional) en toda la provincia, contratos que se renovaban
anualmente, situación vinculada a créditos internacionales que no permitía el
blanqueo del personal dado la perdida de financiamiento. Esta situación generó
que muchas de las actividades ministeriales estaban prácticamente a financiada
por las líneas nacionales. En este caso hay que decir que la provincia se
limitó a implementar las líneas nacionales casi sin modificaciones que den
cuenta de un recorrido propio. Esta situación ha generado un profundo malestar
en todo el sector docente frente a las reformas que se han suscitado pues
entienden que ellas no han sido acompañadas por mejoras salariales adecuadas y
los lineamentos de trabajo se vivenciaban como imposición sin mediación (bajada
de línea) del Ministerio de Educación Nacional.
A modo de conclusión
Hemos intentado plantear un resumido recorrido de las
políticas educativas nacionales y provinciales desde los noventa hasta la fecha
con los lineamientos y postulados neoliberales y los intentos reformistas para
la región.
Frente a las continuas reformas no podemos más que decir que
desde los años ‘50 con los postulados del desarrollismo se vienen implementando
las mismas con un relativo aislamiento de las condiciones estructurales, que a
mi entender generan un impacto mayor y no querido al planificado, que dan por
tierra o neutralizan en el mejor de los casos las propias reformas al interior
del sistema. Creo que se le piden demasiados buenos resultados al sistema
cuando sus alcances son de largo aliento, por ejemplo buena parte de los
docentes que se encuentran en actividad se formaron con las leyes y
prerrogativas educativas de los ’90, desde ese entonces se viene desarrollando
un mercado educativo de capacitación continua amparado por el Estado, con las
universidades, en el caso de Santiago del Estero con la creación de la EIE
(Escuela para la Innovación Educativa) en la UNSE, y la red de Formación Docente.
Esta idea de la capacitación continua es reforzada por las resoluciones
actuales del Consejo Federal de Educación
(res CFE 188-201). Dichas prerrogativas en torno a mejora de la tarea
docente degradan su eficacia y la vuelve meramente en instrumento de
acreditación, situación que situación que es percibida en la implementación del
Plan Nacional de Formación Permanente.
Otra cuestión es aquella que se da cuando frente a la idea de
recuperar el derecho a la educación se choca con la vocación meritocratica, tan
arraiga en la función social de la educación, cuestión que hace que los
docentes desarrollen una profunda resistencia a las reformas.
Dicha vocación
meritocratica también se dio de lleno con la ampliación de derechos que significó la
Asignación Universal por Hijo, Progresar y Conectar igualdad, políticas que fueron
generadas por fuera del sistema; en investigaciones nacionales y provinciales (de
los departamentos de investigación de los IFD), se evidenció que los docentes
entienden que el acceso a recursos por parte de los estudiantes debe ser en
recompensa al rendimiento educativo, lo que plantea al menos tres cuestiones,
el desconocimiento que tienen de las condiciones socioeconómicas de sus
alumnos, la mala comunicación e implementación de las políticas gubernamentales
hacia el sistema educativo y la confirmación de lo que vengo sosteniendo; que
para muchos la educación no es un derecho sino un logro, una conquista.
Por último cabe mencionar que parte de la política Nacional
que más resistencia encontró en la implementación en la provincia fue la
relacionada al empoderamiento de los estudiantes a través de la creación de
centros de estuantes, sobre todo en el nivel superior. Como parte de la
implementación se crea la figura del
coordinador Institucional de políticas estudiantiles (CIPE) una de las misiones
era acompañar la conformación de centros de estudiantes en los IES (Institutos
de Formación Superior). De los 20 Institutos con CIPE, solo 5 presentaron el
correspondiente expediente a la Dirección de Nivel Superior, de los cuales el área
legal de Ministerio solo dio curso a 2 hasta diciembre de 2015. Y aquí nos
encontramos con otra de las dificultades que el nuevo diseño de políticas
educativas enfrentó en la provincia, las constantes trabas burocráticas que re
centralizan las acciones políticas educativas. me animo a decir que esta
cuestión está ligada a criterios subjetivos donde la política estudiantil es
puesta en duda; por los pasillos de los institutos y oficinas educativas, los
docentes hacen circular ideas de que “al instituto se viene a estudiar”
cuestión que se refuerza por el poder que tienen las autoridades
institucionales y ministeriales a la hora favorecer o “hacer dormir la siesta
eterna de los justos” a los expedientes; herencia de la dictadura
cívico-militar y de la visión neoliberal de los ‘90.
Bibliografía consultada
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(1997), Cap. 1: “Lineamientos conceptuales e históricos", en: La formación
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FELDFEBER, M;
GLUZ, N. Las Políticas Educativas En Argentina: Herencias De Los ‘90,
Contradicciones Y Tendencias De “Nuevo Signo”2011
DUBET F. El declive de la institución.
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DINIECE: la
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BOURDIEU, P.
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Revista Sociedad Nº 8,UBA, Facultad de Ciencias Sociales, Bs.As, pp. 5-29.
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neoconservadurismo en educación?. Revista política educativa.2001
AA.VV.
Boletín oficial de la provincia de Santiago del Estero. Presupuesto 2016.
Diciembre de 2015
AA.VV
Legislatura de la provincia de Santiago del Estero. Discurso de apertura de
sesiones ordinarias de la gobernadora Claudia Ledesma de Zamora.2015
AA. VV.
Ministerio de Educación de la provincia de SDE. Dirección General de Nivel
Superior. Informe anual 2015
[1]
Para la provincia de Santiago
del estero fue un shock presupuestario importante, pues para el año 1993 se
decreto la ley ómnibus, ley de emergencia económica que redujo el salario de
los docentes en un 15 % LEY N° 5986.
[2] Sobre el final del mandato 2015 se
aprobó la gratuidad y el ingreso irrestricto a la educación superior.
[3]
A) Mesa De Dialogo Y Trabajo B) Mesa De Dialogo Docente C)
Mesa De Dialogo Por La Tierra Y La Producción D) Consejo Económico Social Ley 7.054 Santiago
Del Estero, 14 De Diciembre De 2011.
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